Les départements auraient pu être carrés, voici leur histoire méconnue

Par Olivier RENAULT


Les 20 et 27 juin, les Français sont appelés à voter pour élire leurs conseillers départementaux. Mais saviez-vous quand, comment et pourquoi, les départements ont été créés ? Et qu’ils auraient pu être carrés…

Quand éclate la Révolution, en 1789, la France est divisée en provinces et en une multitude de circonscriptions administratives héritées de l’Ancien régime. Il y a les bailliages, les généralités, les gouvernements militaires, les diocèses, etc. Un vrai bazar ! D’autant que ces divisions enchevêtrées n’ont souvent pas la même forme, ni la même taille.

Pour simplifier l’organisation et la gestion du pays, les membres de l’Assemblée nationale constituante décident, le 22 décembre 1789 puis le 15 janvier 1790, de diviser la France en 83 départements - ils sont 101 aujourd'hui, et élisent leurs conseillers départementaux les 20 et 27 juin 2021. Avec une petite idée derrière la tête…

« Leur volonté de créer une nouvelle circonscription n’est qu’un moyen de parvenir à une réforme plus profonde des institutions : s’assurer la maîtrise du territoire français pour gouverner, pour prélever l’impôt ou encore pour des mesures de police intérieure »​, explique Marie-Ange Grégory, docteure en science politique et chercheuse associée au laboratoire CHERPA (Croyance, Histoire, Espace, Régulation Politique et Administrative) de Sciences Po Aix.



Les départements pour décentraliser le pouvoir ?

Oh, non ! Les départements ne sont pas créés pour déléguer des compétences. C’est même plutôt le contraire. ​, poursuit l’auteure du passionnant ouvrage Les départements, une controverse française , paru chez Berger-Levrault. https://boutique.berger-levrault.fr/ouvrages/administration/au-fil-du-debat/les-departements-une-controverse-francaise.html Les circonscriptions ne sont alors que « des subdivisions de l’État, appelées à gérer des affaires nationales à l’intérieur d’un cadre défini ».

La carte de la France en 1789 avec son découpage en provinces. Reproduite dans L’histoire de France de M.G Ozaneaux (1869) (Photo : Ouest-France)

Tour premier procès-verbal de l’assemblée générale du département de la Sarthe. (Photo : Coll. particulière)

L’art du découpage… en carrés !

Créer des départements, soit ! Mais comment les découper ? On a d’abord pensé à une solution simple, radicale, à angles droits.

« Le découpage de Robert de Hesseln, quadrillage parfaitement géométrique faisant fi des données historiques, économiques et géographiques, sert en 1789 de modèle au comité de Constitution qui dessine le premier projet de division de la France en départements, explique Marie-Ange Grégory. La fascination exercée à l’époque par les figures géométriques se lit explicitement dans le découpage proposé. »


Châssis figuratif du territoire de la France partagé en divisions égales entre elles, conformément au rapport du Comité de Constitution fait à l’Assemblée Constituante le mardi 25 septembre 1789 sur l’établissement des bases de la représentation proportionnelle, CP/NN//50/6. (Illustration : Archives Nationales)

Mais certains s’aperçoivent très vite que la carte aura du mal à passer auprès d’un peuple dont on nie les coutumes, les traditions, le cadre de vie et les habitudes sociales. L’ouvrage est alors remis sur le métier.

La règle de « la journée de voyage »

La nouvelle carte du Comité est plus souple et plus « humaine ». Elle tient compte, dans la mesure du possible, de ces ​qui manquaient au premier projet tout en se tenant à une règle : le chef-lieu des départements ne doit pas être à plus d’une journée de cheval de son point le plus éloigné.

​indique le député Guy-Jean-Baptiste Target devant l’Assemblée nationale, le 11 novembre 1789.


L’extrémité du département ne devait pas être distante de plus d’une journée de cheval du chef-lieu. Gravure d’Édouard Zier, auteur des illustrations d’une très belle édition du Roman comique de Paul Scarron parue en 1888, par la librairie artistique Launette et Cie, de Paris. (Illustration : Edouard Zier / Roman comique)

La carte dévoilée déclenche l’habituel brouhaha d’applaudissements et de contestations. Bref, on se crêpe un peu le chignon avant de trancher. « Le débat parlementaire de 1789 aboutit à un compromis : la « journée de voyage » remplace finalement la règle et l’équerre. »

La grande question des noms

Reste à trouver un nom à tous ces départements. Et là encore, ça n’a pas été une mince affaire. « Lorsque le 26 février 1790, l’Assemblée examine la dénomination des départements, la lecture des projets s’interrompt devant les réclamations, reprend Marie-Ange Grégory. Un vif débat s’ensuit. Tant les anciennes dénominations provinciales que l’appellation par le nom des chefs-lieux sont rejetées, suspectées de faire renaître « l’aristocratie ». La vivacité des échanges démontre déjà l’importance du nom ! »

Il va falloir trouver une source d’inspiration, plus neutre. Le comité de Constitution opte pour la sage géographie : rivières, montagnes, côtes… Le 4 mars 1790, c’est officiel : les départements ont un nom. Et celui-ci ne bougera plus. Enfin, à quelques exceptions près car certains ont souhaité en changer pour des raisons de « perspective économique et de positionnement identitaire »​.

Péjoratif ou trompeur : je veux changer de nom !

« Les six changements de noms opérés entre 1941 et 1990 reposent sur un changement d’image, poursuit la chercheuse. ​Il ne s’agit pas d’une modification orthographique ou d’une volonté de différenciation (en cas d’homonymie), mais de la suppression des termes jugés péjoratifs ou trompeurs : « inférieur », « bas », « nord ». » ​Dans l’Ouest, ils seront deux dans ce cas.

La Loire-Inférieure devient la Loire-Atlantique le 9 mars 1957 et les Côtes-du-Nord deviennent les Côtes-d’Armor le 27 février 1990. « La longueur de la procédure varie. ​31 ans séparent la première demande des Côtes-du-Nord et le changement effectif pour les Côtes-d’Armor ! »


1982, la nouvelle naissance des départements

En 1982, les lois dites de décentralisation vont considérablement profiter aux départements dont les compétences ont évolué au fil des décennies. Elles sont voulues par le président de la République nouvellement élu et « résolument départementaliste »​, François Mitterrand.


La décentralisation sera « la grande affaire » du premier septennat de François Mitterrand. (Photo : AFP)

« Parmi les dispositions importantes, l’« Acte I » transfère le pouvoir exécutif du préfet aux présidents des assemblées départementales et supprime les tutelles administratives et financières, détaille Marie-Ange Grégory. La loi du 2 mars 1982 reconnaît également le principe de la « clause générale de compétence » : chaque collectivité gère et traite les affaires qui relèvent de son territoire. Elle transfère à chaque niveau de collectivité territoriale des « blocs de compétences. »


Les lois dites de décentralisations ont, entre autres, transféré aux départements les compétences relevant de l’aide sociale. Département.  (Photo d’illustration : Franck Dubray / Ouest-France)

Sont rattachées au département, échelon de solidarité territoriale et humaine, « les compétences relevant de l’aide sociale (jeunes, personnes âgées, handicapés) et médico-sociale, ainsi que des compétences relatives à l’équipement rural et aux transports scolaires hors périmètres urbains. »

Et l’avenir ?

Les départements ont été plusieurs fois remis en cause depuis leur création. En réalité, ils ont toujours été dans le collimateur. « Parmi les critiques souvent entendues : archaïque et conservateur, faiblement démocratique voire anti-urbain, menacé par les communes d’un côté et les régions de l’autre, mal adapté au niveau économique... »

Des remarques, en grande partie entendues, qui ont permis de donner un nouveau souffle aux départements. « En raison du nouveau mode de scrutin et du redécoupage cantonal, les assemblées départementales issues des élections de mars 2015 sont féminisées, rajeunies et plus urbaines ; annihilant un certain nombre de critiques récurrentes à l’encontre des départements, conclut Marie-Ange Grégory. ​Plus encore, en « période de crise », à l’instar de la crise sanitaire que nous connaissons, les conseils départementaux montrent leur utilité et leur crédibilité, notamment comme piliers des solidarités humaines et territoriales. Le véritable défi qui attend les départements concerne, plus que jamais, leur rapport aux territoires infradépartementaux et notamment leur positionnement par rapport aux intercommunalités. »


Marie-Ange Grégory est aussi l’auteure d’un livre, illustré par Haydée Otero, sur la ville de Nice : Nice, l’Abécédaire, paru en février 2020, aux éditions Gilletta.

ouest france